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      “按照罰款數額高的規定處罰” 應如何理解?

      更新時間:2021-06-21 10:24 來源:中國環境報 作者: 曹曉凡 閱讀:1595 網友評論0

      同一個違法行為違反多個法律規范應當給予罰款處罰時,究竟應當適用哪個法律規范進行處罰?對此,新修訂的《行政處罰法》(2021年7月15日施行)第二十九條新增規定,同一個違法行為違反多個法律規范應當給予罰款處罰的,按照罰款數額高的規定處罰。環境執法人員今后如何理解適用這一項新規定,筆者結合以往實踐略作探討。

      1.以前的法律是怎么規定的?

      早在2009年,原環境保護部印發的《規范環境行政處罰自由裁量權若干意見》(環發〔2009〕24號)就曾指出,同一環境違法行為,同時違反具有包容關系的多個法條的,應當從一重處罰。

      2010年3月1日起施行的《環境行政處罰辦法》第九條規定:“當事人的一個違法行為同時違反兩個以上環境法律、法規或者規章條款,應當適用效力等級較高的法律、法規或者規章;效力等級相同的,可以適用處罰較重的條款。”

      與民法和刑法明顯不同的是,在環境執法領域,作為其依據的法律法規不計其數,彼此之間的形式不同、位階有別、立法時間前后跨度大。有時存在針對同一違法行為,不同的法律規范出現在同一機關制定的同一法律文件或者不同法律文件里,或者出現在不同機關制定的相同位階或者不同位階的法律文件中的情況。這樣的狀況,不僅給環境執法帶來困擾,也對依法治理環境造成阻礙。

      根據《立法法》的規定,法律的效力高于行政法規、地方性法規、規章。行政法規的效力高于地方性法規、規章。地方性法規的效力高于本級和下級地方政府規章。省、自治區的人民政府制定的規章的效力高于本行政區域內的設區的市、自治州的人民政府制定的規章。同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章,特別規定與一般規定不一致的,適用特別規定;新的規定與舊的規定不一致的,適用新的規定。

      《立法法》的上述規定確立了“上位法優先適用規則”“特別法優先適用規則”和“新法優先適用規則”。

      2.飲用水源保護區內違法設置排污口適用哪部法?

      新修訂的《行政處罰法》第二十九條規定的多個法律規范之間,應該不存在“上位法與下位法”之間的關系、“一般法與特別法”之間的關系或者“新法與舊法”之間的關系,否則就需要分別適用上位法、特別法或者新法實施罰款,而非按照罰款數額高的規定處罰。

      例如,按照《放射性污染防治法》第五十一條規定,違反本法規定,未建造放射性污染防治設施、放射防護設施,或者防治防護設施未經驗收合格,主體工程即投入生產或者使用的,由審批環境影響評價文件的環境保護行政主管部門責令停止違法行為,限期改正,并處五萬元以上二十萬元以下罰款。對此,不應依據《建設項目環境保護管理條例》第二十三條第一款的規定處以更高數額的罰款。

      又如,對餐飲服務業經營者未安裝油煙凈化設施、不正常使用油煙凈化設施或者未采取其他油煙凈化措施,超過排放標準排放油煙的違法行為,《大氣污染防治法》第八十一條第一款和第一百一十八條第一款已作出特別規定。因此,按照特別條款優于一般條款的原則,上述違法行為應當適用《大氣污染防治法》第一百一十八條第一款的規定予以處罰。

      雖然適用上位法、特別法或者新法實施罰款與按照新修訂的《行政處罰法》第二十九條規定的“按照罰款數額高的規定處罰”所指向的法律規范可能是一致的,但含義不同。

      比如,對在飲用水水源保護區內設置排污口的違法行為,應根據2018年1月1日施行的《水污染防治法》第八十四條第一款的規定,由縣級以上地方人民政府責令限期拆除,處十萬元以上五十萬元以下的罰款;逾期不拆除的,強制拆除,所需費用由違法者承擔,處五十萬元以上一百萬元以下的罰款,并可以責令停產整治。而不應依據2002年10月1日施行的《水法》第六十七條第一款的規定,由縣級以上地方人民政府責令限期拆除、恢復原狀;逾期不拆除、不恢復原狀的,強行拆除、恢復原狀,并處五萬元以上十萬元以下的罰款。

      對在飲用水水源保護區內設置排污口的違法行為,應運用“新法優先適用規則”解決法律規范適用問題。

      3.如何認定“罰款數額高的規定”?

      最高人民法院于2019年12月26日發布的139號指導案例“上海鑫晶山建材開發有限公司訴上海市金山區環境保護局環境行政處罰案”認為:“企業事業單位和其他生產經營者堆放、處理固體廢物產生的臭氣濃度超過大氣污染物排放標準,環境保護主管部門適用處罰較重的《中華人民共和國大氣污染防治法》對其進行處罰,企業事業單位和其他生產經營者主張應當適用《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》對其進行處罰的,人民法院不予支持。”

      舊《固體廢物污染環境防治法》第六十八條第(七)項規定,違反本法規定,未采取相應防范措施,造成工業固體廢物揚散、流失、滲漏或者造成其他環境污染的,處一萬元以上十萬元以下的罰款?!洞髿馕廴痉乐畏ā返诰攀艞l第(二)項規定,超過大氣污染物排放標準排放大氣污染物的,處十萬元以上一百萬元以下的罰款。上述最高法指導案例是適用罰款數額高的法律規范的典型案例。

      需要進一步討論的是,新修訂的《固體廢物污染環境防治法》已于2020年9月1日正式施行,最高人民法院發布的139號指導案例援引的第六十八條已被修改為第一百零二條。該條第(七)項規定,違反本法規定,擅自傾倒、堆放、丟棄、遺撒工業固體廢物,或者未采取相應防范措施,造成工業固體廢物揚散、流失、滲漏或者其他環境污染的,處所需處置費用一倍以上三倍以下的罰款,所需處置費用不足十萬元的,按十萬元計算。

      顯而易見,新修訂的《固體廢物污染環境防治法》第一百零二條第(七)項和《大氣污染防治法》第九十九條第(二)項相比,哪一個法律規范屬于“罰款數額高的規定”就不太容易確定。

      筆者建議,環境執法機關應當分別依據前述兩項規定進行裁量確定罰款的金額后再進行比較,最終依據對應的法律規范作出一個罰款數額高的處罰。

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